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吴立保 胡雅菁:小微地区高等教育发展的路径选择:回归后澳门的经验与借鉴

2015-01-22

  摘要:小微地区高等教育发展是我国高等教育现代化的重要组成部分,受地区规模经济和社会学问等多种因素限制,小微地区高等教育体系不可能是大国高等教育的翻版,必须走自身特色的发展道路。经过近15年的发展,澳门回归后高等教育得到迅速发展,形成结构合理的微型、开放的系统,其成功经验为内地县市这样小微地区高等教育系统的构建和发展提供有益借鉴。

  关键词:小微地区;高等教育;澳门

  在高等教育现代化进程中,相对于高等教育强国的宏大构想、省级高等教育统筹发展以及高等教育区域联盟等宏观高等教育结构的研究,对微型社会高等教育结构及其发展的关注较少。微型社会(micro-society;small-states)源自于滕尼斯关于"社区"的研究,是社会人类学中常用的一个概念,特指社会结构、学问特点与生存环境等方面具有同质性的小型社会。詹皇·保罗(JamesA.Paul)指出,根据世界银行的划分标准,即以人口规模低于150万作为划分界限,全世界有56个微型国家,以及100多个在其他国家管控之下的地区(领地)[1]。我国县以及县级市(统称县市)所辖的行政范围,人口通常在150万以下,与许多微型国家人口相当,具有微型社会的典型特征,但与独立的微型社会有着本质的不同,因此,本研究从社会学研究的视角称之为小微地区。我国高等教育管理体制是中央和省级政府两级办学、以地方统筹管理为主,在这样的体制框架下,高校多集中在省会及地级市,县市级政府对高等教育发展几乎不承担责任,分布在县市的高校也相对较少。因此,县市级这样小微地区的高等教育发展常常被研究者忽略。南京大学龚放教授在提出高等教育现代化和现代大学制度建设"中层突破"新思维的同时,特别强调要注重发挥发达地区县市级政府在高等教育制度创新中的作用,关注小微地区高等教育发展对高等教育现代化和社会现代化的重要意义。本研究以澳门回归后高等教育快速发展为案例,总结微型社会高等教育发展经验,为内地县市这样小微地区高等教育系统的构建和发展提供借鉴。

  一、回归后澳门高等教育的发展状况

  澳门面积只有32.8平方公里,人口不足60万,是一个典型的微型社会。回归之前,澳门政府对教育一直采取"自由教育"的方式,"无为而治",高等教育发展缓慢。回归之后,特区政府采取修订高教法案、引入世界通行学制、设立高等教育基金、建设澳门大学横琴校区等积极措施,快速推进高等教育发展。

  1.回归后澳门高等教育的发展规模。澳门高等教育已形成一个微型、开放的系统,10所高校中有6所是私立高校,建立起从学士、硕士、博士学位到文凭课程等完整的人才培养体系,办学规模剧增,高等教育整体呈现出非匀速、有波折的曲线上升发展趋势。在校生和教职员工分别从1999/2000学年的8476人和1432人增至2012/2013学年的27776人和3938人,增幅分别为2.78倍和2.75倍。高等教育毛入学率从1999/2000学年的19.7%,增长到2012/2013学年的61.86%,快速从大众化阶段迈入普及化阶段,办学水平和国际影响力大大提高。回归后澳门高等教育发展的主体性逐渐增强,本地学生入学比例迅速增加并呈持续上升态势。

  2.澳门高等教育的层次结构。根据所授学位不同,澳门高等教育学位课程分为博士、硕士、学士、专科课程,除此以外,还有学士后文凭课程和学士学位补充课程两种类型。从各层次发展规模来看,回归后澳门高等教育各层次之间发展速度差别较大,其中以本科生规模增长速度最快,2011年度达到峰值,2011年度注册生人数是1999年度的5.89倍。研究生规模波动较大,其中注册人数最多的2004年度是1999年度的5.63倍,到2013年度有所下降,但注册生人数仍是1999年度的2.11倍。专科生规模相对稳定,2012年度前小幅增长,但2012年度后下降趋势明显,2013年度专科注册生人数只有1999年度的43.19%。从各层次比例关系来看,1999年度研究生、本科生和专科生的比例是65.52∶100∶58.23,到2013年度,研究生、本科生和专科生的比例为24.94∶100∶4.53。由于本科生招生规模迅速扩大,澳门高等教育的重心是发展本科教育。

  3.澳门高等教育的科类结构。回归后的澳门高等教育科类结构不断完善,学科门类得到扩展,到2004年度科类结构趋于稳定。根据2013年澳门高等教育辅助办公室统计资料显示,澳门10所高等教育机构提供教育、人文及艺术、社会科学商务管理及法律、理学、建筑及工程、健康及社会福利服务共7大科类,共计30个专业类别。除社会科学商务管理及法律学科招生规模波动幅度较大且有大幅度下滑外,其他学科招生规模趋于稳定,总体呈稳步增长态势。

  4.澳门高等教育的形式结构。高等教育形式结构可以从多个维度来划分,从办学性质上,通常划分为公立与私立。回归之后,澳门公立学校注册人数处于持续上升阶段,2012/2013年度公立学校注册人数13088人,比1999/2000年度注册人数5091人增加了257%。相对于公立高等教育,回归后的私立高等教育发展波动较大(见图1),1999年后私立高校注册人数快速增加,2002-2004年达到峰值,2004年后逐渐回落,在2008-2011年期间又形成一轮新的发展高峰,2012年后私立高校注册人数急剧下降,降幅达到23%。高等教育注册生最多的2003/2004学年,私立高校人数是公立高校人数的2.6倍。即使目前私立学校注册人数有所下降,仍然占据澳门高等教育注册人数的一半左右。

  图1回归后澳门公立和私立高等教育规模变化趋势图

  二、回归后澳门高等教育发展的经验

  澳门回归之后,按照"一国两制"的政策,特区政府确立了"固本培元,稳固发展"的基本施政目标,通过强化教育立法、促进产业转型、加强质量保障和推进区域联盟等有效措施,使澳门高等教育进入加速发展阶段,高等教育结构得到优化,办学质量明显提升。

  1.加强立法保障高等教育有序发展。澳门已经形成了由10所高校组成的"庞大"高等教育体系,私立高校是整个体系中的重要组成部分。为克服私立高校"各行其是"影响高等教育的有序发展的弊端,回归之后,澳门特区政府通过加强立法保障高等教育在法制的框架内运作。澳门特区政府坚持"教育兴澳"的施政路向,在高等教育方面,政府加快完善高等教育的法律法规。通过教育立法和规划,有计划、有重点地统筹澳门高等教育发展。自2002年开始,特区政府开始对包括高等教育法在内的教育法规进行修订、咨询及研究工作,到2013年,修订或制定了《高等教育制度》《高等教育规章》《高等教育评审制度》《高等教育基金》《高等教育办公室的组织及运作》《澳门大学法律制度》、新的《澳门大学章程》等一批规章制度。其中,经2004年和2009年两次修订的《高等教育制度》和《高等教育规章》是回归后澳门高等教育发展的关键性法律,这两项法律法规从宏观上,以立法的方式明确了高等院校办学自主权。

  2.以产业转型升级引领高等教育结构优化。澳门地域狭小,经济脆弱,具有典型的微型社会特征。澳门博彩业"一业独大"的单一经济增长模式,蕴藏着巨大的经济风险。单一经济模式也导致澳门高等教育发展结构失衡。针对这一现状,澳门从解决经济结构失衡入手,通过产业转型升级引领高等教育结构优化。澳门特区政府在2000年第一个财年施政报告里首次提出经济多元化发展理念之后,以后的历年施政报告都高度强调经济多元化的重要性,并逐步确立了"适度多元化"的经济发展方向。在题为《增进民生福祉,立足长远发展》的2013年财年施政报告中,澳门特区政府明确提出"建设世界旅游休闲中心,推动经济适度多元发展"的施政方针。澳门在保持传统博彩业优势地位的基础上,大力发展学问旅游业、学问创意业、影视动漫、金融保险、建筑地产及新兴会展业等相关行业,通过产业链的延伸和拓展,构建协调发展的产业结构和完整的产业链条,成为支撑未来澳门经济发展的新增长点,由此带来了高等教育人才结构需求的变化。根据澳门经济升级和转型的需要,澳门高等教育转型发展的重点在于结构调整,重点扶持与信息产业和高科技产业相关的专业。由此带来澳门高等教育的理学(包括生物科学、自然科学、数学科学和电脑资讯等4个专业)和建筑及工程学科(包括工程、建筑与加工和建筑与城市规划等3个专业)的注册生人数在2009年后出现较为明显的增长趋势。通过结构调整,澳门高等教育实现传统专业与新兴专业优势互补,各具特色,逐渐适应未来经济发展的需要。

  3.完善质量保障体系促进高等教育内涵发展。基于澳门独特的地缘和学问,澳门高等教育质量评估体系中,政府和社会在高等教育质量评估中发挥着次要作用,澳门的高校在质量保障方面拥有较多的自治权,在质量评估中发挥着主要作用,以内部质量控制为主的高等教育质量保障体系也充分反应出澳门高校小而快、灵而精、融而通的优势特征。澳门高等教育质量保障体系分为三部分:

  第一部分是高等教育辅助办公室代表澳门特区政府进行质量监督管理,它与高校之间不是上下级关系,而是平行关系,代表政府所承担的外部质量保障责任,体现出澳门特区政府对高校放手而不放任的策略,保持政府和高校在质量问责中的微妙平衡。依据第11/91/M号法令和第11/98/M号法令,高等教育辅助办公室负责对高等教育进行评估,评估内容既包括对高等教育机构的审核,也包括对高校教学情况与教学品质的评价。

  第二部分是高校建立内部教育质量保证机构,这是澳门高等教育质量保障的主体。澳门高校充分利用政府给予的宽松外部环境,建立高校内部保障体系,一般情况下由学术委员会、教学质量监督处、教学质量委员会、课程委员会等机构组成,通过不断完善自我评估制度,高校成为质量保障方面的自我负责的独立主体。

  第三部分是国外权威评估机构,各高校通过与国外权威评估机构的合作,开展相关学科或专业认证,提升办学质量的国际声誉。有些院校引进世界旅游组织TredQual质量认证,有些院校接受国际标准化组织ISO评估,有些院校通过外部考试员和学术审计的方式保证课程(Courses)的教学质量。多种形式的国际评估与认证,一方面体现出澳门高等教育的国际化特征,另一方面,澳门高等教育质量的国际认可度在不断提高。

  4.推进区域联盟拓展高等教育发展空间。在高等教育全球化进程中,受地域狭小、生源不足等客观条件限制,澳门回归后与大陆的联系日益密切,采取以"以空间换时间"的策略,通过澳门与大陆特别是珠三角地缘接近的天然联系,借助地缘之间的深度合作,不断优化高等教育结构。回归之后,《珠三角地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》和《横琴总体发展规划》颁布和落实,《内地与澳门建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)和《粤澳合作框架协议》的签署和实施,澳门特区政府充分利用内地的政策红利,抓住珠港澳经济合作及珠澳联合开发横琴岛的有利时机,加强高等教育领域的合作,积极推进区域联盟,不断拓展澳门高等教育发展空间。与此同时,澳门特区政府不断扩大高等教育对内地开放,积极引进内地优质资源到澳门办学,进一步丰富澳门高等教育体系,提升澳门高等教育质量。以2012年为例,澳门高校与中山大学、武汉大学、中国青年政治学院、北京语言大学等11所国内著名高校联合办学,开设课程14门,22个班级,注册学生668人,其中硕士419人。

  三、小微地区高等教育发展的路径选择

  在微型社会中,高等教育的地位和作用正变得愈加重要。受规模经济和人口资源等条件限制,小微地区不可能照搬国家或省级高等教育发展的模式,应当"借力发展,务求实用",选择"小而精"的独特的发展模式,围绕高等教育现代化指标体系中的贡献度、满意度、质量度和开放度等4个维度着力推进小微地区高等教育的发展。

  1.合理规划布局,提高小微地区高等教育的贡献度。小微地区高等教育布局深受地区经济、社会、学问等外部环境因素的影响,这是微型社会高等教育发展的基本规律。澳门高等教育的学科布局围绕澳门博彩业,依据产业适度多元的发展战略,发展教育、人文、管理、服务等学科领域,而不是追求学科门类的齐全,盲目发展理工学科,其中,以理工命名的澳门理工学院没有一个理工类学科就是一个明显的例证。因此,小微地区高等教育结构布局要与地区经济实现良性互动,正确处理学科结构与未来经济协调发展问题,以适应市场需求为主要原则,适应所在地区经济社会发展的直接需要,为地区经济社会发展需要提供高素质人才的支撑,促进地区经济社会的持续快速发展,只有这样才能从所在地区获得更多的物质支撑,高校发展才具有存在的合理性基础。这就要求小微地区高等教育的规划布局要以社会适应性为导向,以提高对地区经济社会发展贡献度为旨归。在办学规模方面,要做到小而精,紧密追踪市场需要,保持办学的灵活性;在学科设置方面,要以市场为导向,面向地区产业转型发展对紧缺人才的需要;在人才培养模式方面,走产学合作办学的道路,加强与产业的联合,以培养应用型人才为主。总之,小微地区高校布局要适应市场经济条件下不同地区发展的差异,将自身的发展有效地与地方社会经济发展相结合,从而为所在地区经济发展培养适应性强、下得去、用得上、留得住的各类专门人才。

  2.突出办学特色,提高小微地区高等教育的满意度。我国高等教育逐渐走向普及化,小微地区发展高等教育的重要意义在于它更能满足人民群众多样化的高等教育需求。小微地区高校的办学特色,首先要体现出"以人民满意为标准"。小微地区高校要"有所为,有所不为",坚持发展特色学科,在适应市场需求中找准学校的办学定位,瞄准本地区经济发展的人才需求,合理设置学科专业,适应市场需要,与传统高校形成错位竞争。其次,要体现"以人的现代化为核心"。实现人的现代化是高校人才培养的重要使命,而人的现代化不仅是就业能力的获得,更重要的是学问精神的提升。通过设置具有区域学问特色的课程,满足人的现代化对学问的多样化需要,与地区学问特色的融合应该是小微地区高校的重要特色之一。澳门高等教育发展十分注重抓住学问特色,作为中西学问交汇地的澳门,欧葡式中西学问相结合是其特色,澳门高等教育学问特色一方面保存和开发欧葡学问特色,发展欧葡特色教育;另一方面,增加澳门本土学问特色课程和公民课程。如自2008年开始,澳门旅游学院新增了"澳门学问遗产概要"和"澳门学问导游课程"两门新课程。通过设置凸显澳门学问特色的课程,使澳门高等教育在面向世界的同时也更具本土化特征。因此,小微地区高等教育的特色发展在体现服务地方经济的学科专业特色基础上,更应体现学问特色,满足当地人民的学问需要。在实际办学中,除了正规的学历教育之外,通过开设特色的学问课程,满足人们的终身教育的需要,进一步拓展小微地区高校的发展空间。

  3.强化质量保障,提升小微地区高等教育的质量度。高等教育质量保障体系的构建关系到小微地区高等教育的可持续发展力与竞争力。小微地区高等教育发展,质量是关键,人才培养对地区经济社会发展的适应性是获得办学资源的基础,同时,教育质量的提高才能有持续不断的生源保障。澳门高等教育体系具有小而灵活的特点,以内部质量保障为主,强调院校对教育发展质量的自主责任,便于高校能够及时地将世界上最新的质量保障理论运用到学校管理实践。同时,通过政府的质量评估和积极参与外部的质量认证,形成了一个内外结合的质量保障体系。小微地区高校与利益相关者的联系更加紧密,更应关注利益相关者的诉求。质量保障的敏感性是获得利益相关者认可的必要条件,如果缺乏质量保障,或者质量保障不能及时反应利益相关者的诉求,就有可能使学校的投资者、教师和学生流失,学校就失去生存的基础。因此,小微地区构建内部质量保障体系至关重要,质量保障体系要应对地区经济社会发展的多样化需求,应该做到内外结合,以内为主,内部质量保障机制和外部信息回馈机制良性互动,在贯通高校与社会联系的基础上,让高校真正成为质量保障的主体。小微地区高等教育微型开放的特点,市场适应性决定了获取市场信息的重要性,建立教育质量保障的外部信息反馈机制,获取外部信息反馈有助于高校反思自身教育是否切合社会所需,这是质量改进的关键所在。切实发挥外部信息反馈机制的效用,并将其纳入到高校内部质量保障体系的构建中,是小微地区适应社会需要的必由之路。但是,建立健全完善的内部质量保障体系才是提升小微地区高等教育质量的根本,应结合我国高等教育管理体制的现状,在注重外部质量监控与评估的基础上,提升校院系、师生及管理人员协同参与的过程,充分调动高校内部利益相关者的责任意识,主动建构适合于院校特点的质量学问,不断借鉴先进的质量评估理念,以教学为中心,以学生发展为中心,将各利益相关者的利益需求化为高等教育质量提升的内在动力,最终形成适合于小微地区高校发展的质量保障机制。

  4.加强区域合作,提升小微地区高等教育的开放度。小微地区发展高等教育要遵循"借力发展"的原则,通过加强区域合作,不断增加开放度来提升高等教育的发展水平。澳门高等教育利用其中西交汇的独特优势,一方面对国际开放,利用国际化优势培养本身不能培养的新兴学科高素质人才,从而解决了学科设置的"大而全"的问题;另一方面,对内地开放,加强与内地的区域合作,是澳门高等教育借力发展的主要措施。通过与珠海合作,开办澳门大学横琴校区,解决了澳门大学办学空间不足的问题;通过扩大内地招生范围,解决了生源不足的问题;通过吸引国内著名高校在澳门设置学位课程,解决了澳门高等教育课程资源不足的问题。澳门高等教育的开放发展,既形成区位优势,又不断扩大办学规模,提升办学效益。小微地区受规模经济的限制,办学规模不可能太大,只有加强区域合作,增加开放度,通过合纵战略,才能与区域内高校实现优势互补,共同发展。针对我国目前县市这样小微地区高等教育仍不发达的现状,要发挥省级政府统筹发展高等教育的作用,通过区域统筹合作带动小微地区高等教育的发展,在发展过程中逐步培育其参与区域合作的能力。

  (吴立保,南京信息工程大学高等教育研究所副所长、研究员,江苏南京210044;胡雅菁,南京信息工程大学公共管理学院硕士研究生,江苏南京210044)

  (原文刊载于《中国高教研究》2014年第12期)

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